Тиждень тому однією з головних європейських новин щодо України став звіт аудиторів ЄС про боротьбу з українською корупцією. Якщо виходити з пресрелізу, цей документ – розгромний. Передусім для самого Євросоюзу, дії якого щодо протидії «великій корупції» в Україні звіт називає неефективними.
Між тим повний звіт (який мало хто прочитав) лишає суттєво інше враження, значно менш апокаліптичне.
Дуже схоже, що пресслужба європейських аудиторів свідомо згустила фарби щодо ефективності реформ в Україні, які підтримує ЄС, а автор звіту, естонський політик, продовжив просувати цю лінію навіть поза межами своїх повноважень. Дійшло навіть до того, що українське МЗС офіційно відреагувало на слова європейського аудитора про корупцію в Україні.
Втім, це не привід заплющувати очі на проблеми, які показав звіт – і Єврокомісія не робитиме цього.
У Брюсселі вже пообіцяли втілити майже всі рекомендації щодо зміни підтримки реформ в Україні. А отже, є сенс розібратися, що саме пішло не так і які зміни на нас чекають.
А також ми розберемо найрезонансніші тези, що пролунали у звіті аудиторів ЄС.
Що це за звіт?
Перш за все – коротко про орган, який підготував критичний звіт про ефективність дій ЄС у боротьбі з корупцією в Україні. Англійською він зветься European Court of Auditors. Його назву часом помилково перекладають українською як «Суд аудиторів», хоча до судової гілки він не має жодного стосунку. Та й слово Court англійською має далеко не одне значення.
Натомість коректніший переклад назви цього органу звучить як «Європейська палата аудиторів» (далі у цьому тексті – ЄПА). А якщо проводити аналогію з українською системою влади, то це така собі «європейська рахункова палата», тобто незалежний орган, який проводить аудит ефективності витрачання коштів з бюджету Євросоюзу.
До складу ЄПА входить по одному «аудитору» від кожної держави ЄС (як правило, це відставні посадовці, які свого часу опікувалися фінансовими перевірками у своїй державі). Вони не є підзвітними ані власному урядові, ані Єврокомісії, є справді незалежними та мають право ініціювати перевірку за власним бажанням та баченням. Саме так, до слова, і починалася історія з аудитом витрачання грошей ЄС на боротьбу з корупцією в Україні.
Автор та ініціатор звіту – колишній естонський прем’єр Юган Партс, 6-річний термін якого в ЄПА спливає за рік з хвостиком. Аудит витрат на боротьбу з українською корупцію цілком може стати його legacy, головним політичним напрацюванням на цій посаді. Те, що Партс після публікації звіту взявся роздавати інтерв’ю про Україну, лише додає ваги версії про те, що це є частиною політичної гри.
Але навіть без припущень можна стверджувати, що вибір теми є доволі нестандартним.
Нагадаємо: ЄПА не може оцінювати стан справ у інших державах. Цей орган не має ані інструментів, ані юридичного права давати оцінки стосовно України, його компетенція – ефективність витрачання коштів за програмами ЄС. Однак річ у тім, що у Євросоюзі практично немає програм, спрямованих саме проти корупції; інституційно цей напрямок, за домовленістю міжнародних донорів, підтримується переважно з боку США та кількох держав-членів ЄС, приміром, Данії. Однак аудитори від початку зазначили, що не аналізуватимуть дії окремих держав, які є ключовими на цьому напрямку.
Натомість Євросоюз має антикорупційні складові у різних програмах, які непросто оцінювати відірвано від загальної програми. Втім, палата аудиторів ухвалила рішення готувати цей звіт – і довела його до завершення.
Хоча це – не єдина особливість звіту.
Пресреліз густими фарбами
У співрозмовників «Європейської правди» у структурах ЄС головне здивування викликав навіть не вибір теми, а те, що палата аудиторів спробувала згустити фарби щодо його змісту в офіційному повідомленні про результати звіту.
«Пресреліз не відображає тон і суть звіту. Він дає зовсім інше бачення. Найбільше непокоїть заголовок пресрелізу, який відмінний від назви звіту і відкидає те, що у боротьбі з корупцією за допомогою ЄС були також і досягнення. Хоча повний звіт визнає цей факт – але ж зрозуміло, що великий документ прочитає менше людей», – пояснив один з посадовців ЄС, що спілкувався на умовах анонімності.
«Європейська правда» має у розпорядженні повний звіт ЄПА і має погодитися з такою оцінкою. Справді, достатньо порівняти заголовки двох документів.
«Підтримка реформ в Україні з боку ЄС неефективна для боротьби з корупцією», каже пресреліз, який, власне, і спричинив інформаційну хвилю в Україні. А ось назва повного звіту є іншою: «Зменшення масштабної корупції в Україні: є кілька ініціатив ЄС, їхні результати ще не є достатніми».
Втім, ще цікавіші деталі заховані у текстах документів.
Звіт аудиторів став першим документом ЄС, де Україну назвали «захопленою державою».
«Корупція і захоплення держави олігархами – це головні проблеми України», – пояснює документ ЄПА і повторює, що цей термін важливий. У двосторінковому пресрелізі цей термін вжитий тричі, у великому 77-сторінковому звіті – десять разів.
Досі у заявах органів ЄС термін «захоплена держава» лунав виключно стосовно Молдови у часи, коли нею одноосібно керував олігарх Влад Плахотнюк, до України його ЄС ніколи не застосовував.
Втім, це не означає, що тепер інші євроінституції також мають змінити свою термінологію.
Приміром, щодо іншого терміну у звіті ЄПА – «grand corruption» (велика корупція) – Єврокомісія у своїй публічній відповіді Палаті аудиторів вже заявила, що не вживала його досі і не планує вводити його у вжиток, бо віддає перевагу терміну «high-level corruption» (корупція високопосадовців). Найімовірніше, те саме відбудеться і з «захопленою» термінологією.
Найрезонансніші тези
Треба зауважити, що ЄПА не має права давати вказівок Єврокомісії чи іншим органам влади і натомість висуває рекомендації.
Однак їхню вагу не варто недооцінювати. Ба більше, у офіційній відповіді Єврокомісії на цей звіт, яка є у розпорядженні редакції, ЄК приймає майже всі рекомендації аудиту та зобов’язується їх втілити за рік-два. І це посилює вагу зауважень, але, повторимося, не всіх.
Деякі поради аудиторів, які привернули велику увагу в Україні, гарантовано залишаться без реакції органів влади ЄС.
Наприклад, багато хто звернув увагу на тезу палати аудиторів про недостатні санкції стосовно українських олігархів. ЄПА розкритикувала за це інституції ЄС.
«...на відміну від США, зовнішньополітична служба ЄС та Єврокомісія так і не запропонували Раді ЄС модель обмеження в’їзду до ЄС українців, яких підозрюють у причетності до великої корупції. Також зовнішньополітична служба ЄС не рекомендувала Раді ЄС накласти заборону в’їзду до ЄС у рамках санкцій за зловживання (держфінансами. – ЄП)».
Однак не варто чекати таких санкцій вже завтра.
ЄК у своїй відповіді аудиторам, яка вже опублікована на сайті ЄПА, нагадала, що не має права ухвалювати таке рішення, це можуть зробити держави-члени і тільки у разі одностайної готовності посилювати санкції. А на додаток офіційна відповідь ЄК натякає на те, що аудитори трохи заплуталися у термінології, адже за санкційною системою ЄС не передбачена заборона в’їзду для іноземних посадовців, яких підозрюють у фінансових зловживаннях.
Втім, повністю відмовити аудиторам Єврокомісія не зважилася (детальніше – далі).
Ще одна цікава деталь звіту – «зашифрований» перелік олігархів та структура їхньої власності, подані у візуальній формі.
У цьому графіку немає прізвищ, але за ним реально здогадатися, про кого йдеться.
(Олігарх1 – це Ахметов, у Олігарху2 можна вгадати Жеваго, Олігарх3 – це, очевидно, Фірташ, Олігарх4 – Коломойський; Олігарх5 – Порошенко, Олігарх6 – Пінчук; особняком стоїть хтось, хто контролює авіакосмічне підприємство з державною часткою; напевно, йдеться про Богуслаєва, який насправді втратив контроль над «Мотор-Січчю»).
Деякі дані є спірними, а також кидається у вічі, що російсько-українського мільярдера Новінського укладачі графіка пропустили.
Звісно ж, ця схема не передбачає жодної реакції з боку інших органів ЄС – аудитори не мають повноважень досліджувати, а тим більше боротися зі статками українських олігархів. Їхня компетенція, нагадаємо – ефективність витрачання фондів ЄС. Просто цього разу автори звіту вирішили піти також у політику.
Ще одна резонансна теза – аудитори ЄС розкритикували недостатній рівень обумовленості європейської допомоги Україні, і йдеться не лише про фінанси. Так, їх бентежить те, що Україна отримала безвіз, хоча виконала не всі свої антикорупційні обіцянки. Втім, про візову тему детальніше йдеться далі – у блоці щодо змін.
На додаток варто зазначити: хоч аудитори і не мають права давати рекомендацій українській владі, їхній пріоритет стосовно змін в Україні є цілком очевидним зі звіту: це судова реформа. Вагу цих змін документ пояснює дуже детально, а також висловлює жаль, що чимало здобутків нині під загрозою.
У Єврокомісії, втім, воліють говорити про позитиви у звіті.
«Україна за підтримки ЄС, свого найближчого друга, досягла важливих успіхів за останні роки (за період аудиторської перевірки. – ЄП). Запуск нових антикорупційних органів та запровадження прозорої системи е-декларацій для публічних службовців – це лише два з досягнень. Але змінити потрібно набагато більше, і ЄС може також зробити ще більше для цього», – йдеться у письмовому коментарі Катарини Матернової, очільниці групи підтримки ЄС, у відповідь на запит ЄвроПравди.
А тепер – про те, що ж зміниться після аудиторського звіту.
Простір для змін
Підсумовуючи звіт, аудитори ЄС надали 7 блоків рекомендацій, які стосуються планування та надання Україні допомоги, моніторингу її ефективності тощо. Із шістьма з них Єврокомісія повністю погодилася, ще один (стосовно моніторингу) пообіцяла врахувати частково.
У коментарі ЄвроПравді Матернова також заявила, що ЄС «безумовно» внесе зміни у роботу інституцій, які надають Києву допомогу у протидії корупції.
«Деякі рекомендації Палати ми вже, по суті, виконуємо. Наприклад – підтримуємо діджиталізацію, включаючи оцифрування реєстрів; підтримуємо незалежні журналістські розслідування тощо», – пояснила вона у коментарі ЄвроПравді.
Якщо оцінювати за рівнем впливу на Україну, то з рекомендацій ЄПА варто виділити такі.
До кінця 2022 року Єврокомісія та зовнішньополітична служба ЄС мають:
- «розробити стратегічний документ про попередження та боротьбу з корупцією високопосадовців, включаючи захоплення держави»;
- запропонувати разом з державами-членами новий санкційний формат, який вдарив би по олігархах, позбавивши їх права в’ їзду до ЄС;
- посилити підтримку журналістів-розслідувачів, а також громадянського суспільства, у тому числі у проєктах з розробки моніторингових механізмів у питаннях протидії корупції;
- запровадити чіткішу умовність програм допомоги Україні, з сильнішими антикорупційними умовами;
- в інституційній підтримці антикорупційних органів ще більше уваги приділяти питанням доброчесності (приміром, у ВРП, ВККС тощо).
А тепер про запитання, яке непокоїть багатьох. Що з безвізом?
Якщо аудитори робили зауваження щодо відходу Єврокомісії від умов візової лібералізації, то чи не підважує це безвіз як такий?
Відповідь на це запитання ЄП дала Катарина Матернова. Очільниця групи підтримки України в ЄК запевнила, що така можливість навіть не на порядку денному.
«Відповім прямо: безвіз є заслуженим для України, він також є результатом того, що Україна обрала європейське майбутнє. А отже, візова лібералізація є добрим прикладом та стимулом для інших країн з аналогічним прагненням», – пояснила вона.
Втім, суто в теорії у ЄК не виключають жодного з варіантів. «Ми будемо і надалі моніторити антикорупційні критерії за «механізмом призупинення безвізу», що включає безперервне виконання індикаторів лібералізації та надання рекомендацій», – зазначила Матернова.
Як бачите, з боку Брюсселя немає ані натяку про таке невдоволення діями України, яке могло би поставити питання про скасування візової лібералізації. Ця можливість зараз справді просто не розглядається.