Во вторник американский Сенат, верхняя палата Конгресса Соединенных Штатов, одобрил проект закона об оборонном бюджете США (National Defense Authorization Act) на 2020 год с изменениями, которые на прошлой неделе поддержала нижняя палата. Закон вступит в силу после подписания президентом США, и это, похоже, не станет препятствием: Дональд Трамп уже заявил о своей готовности немедленно подписать документ.
А это значит, что в силу вступят также критически важные нормы о поддержке Украины и сдерживании России.
Как уже рассказывала «Европейская правда», новый оборонный бюджет США не только предусматривает предоставление Киеву помощи в сфере безопасности (на этот раз – на сумму $300 млн), но и вводит санкции, направленные против строительства двух российских газопроводов: «Северного потока-2» (СП2) и «Турецкого потока». Эти изменения внесли в раздел LXXV проекта под названием «Защита энергетической безопасности Европы».
Это те самые долгожданные «адские санкции», задуманные для того, чтобы остановить строительство морских газопроводов.
Но не поздно ли США их вводят?
Забегая вперед, можно сказать: и да, и нет. С «Турецким потоком», который обходит Украину с юга, американские сенаторы опоздали. А вот по «Северному потоку-2» шансы на успех лучше: новые санкции могут если не остановить его строительство, то по крайней мере существенно отсрочить введение в эксплуатацию.
И конечно же, эти санкции способны существенно усилить переговорную позицию Украины в длительных и сложных переговорах с РФ о продлении транзита газа по украинской ГТС после 2019 года.
Это уже не первые серьезные проблемы еще недостроенного трубопровода. Ранее авторы уже писали (в октябре и в мае) о том, чем грозит россиянам принятие новой Газовой директивы ЕС. Компания Nord Stream 2 AG даже начала арбитражный процесс против Евросоюза, пытаясь обойти эти ограничения. Теперь же проект «Газпрома» столкнулся с проблемой по другую сторону Атлантики. К тому же – даже более серьезной, чем его «европейская проблема».
Теперь подробнее о том, как и против кого будут действовать новые американские санкции.
Удар по кораблям
Прежде всего, надо понять, на кого распространяются новые ограничения. Ведь они, скорее всего, не будут введены ни против «Газпрома», ни против газотрейдеров или компаний-операторов газопроводов.
Опасность «газовых санкций» распространяется на довольно ограниченный круг компаний и физических лиц.
Отправной точкой для их определения должны стать суда, задействованные в прокладке труб на глубине 100 футов (или более) ниже уровня моря для строительства газопроводов в обход Украины.
Дело в том, что зависимость от таких судов является «ахиллесовой пятой» «Газпрома». Как отмечают авторы законопроекта, в России нет собственных технологических возможностей, чтобы завершить прокладку СП2 на глубоководных участках без помощи иностранных компаний, которых, по словам разработчиков, в мире – всего пять.
Сейчас прокладкой труб для СП2 занимается одна из таких компаний – швейцарская Allseas. На официальном сайте Allseas указано шесть ее судов, которые задействованы в строительстве газопровода (Pioneering Spirit, Solitaire, Audacia, Calamity Jane, Fortitude, Oceanic).
Здесь стоит отметить, что «Газпром» все же располагает по крайней мере одним судном для прокладывания подводных трубопроводов – это «Академик Черский». Но действительно ли российская сторона владеет достаточными технологиями для проведения работ? И под силу ли этому судну завершить СП2, да еще и не задерживая строительство? Вряд ли оба ответа положительны для российского монополиста. А главное – то, что в случае использования этого корабля санкции могут быть применены к его владельцу, которым сейчас является сам «Газпром». Такой сценарий точно неприемлем для России.
Итак, под санкции подпадают иностранные лица (юридические и физические лица – нерезиденты США), которые сознательно (т.е. когда действительно знали или должны были знать о запрещенных действиях и их последствиях):
1) продавали, сдавали в аренду, предоставляли вышеупомянутые суда для строительства двух газопроводов;
2) способствовали обманчивым или структурированным транзакциям (серии транзакций во избежание регуляторного влияния) о предоставлении указанных судов для строительства этих газопроводов.
Также под частичные санкции (миграционные ограничения) подпадают должностные лица вышеупомянутых компаний и их акционеры с контрольными пакетами акций.
Кого именно будут наказывать?
Для максимальной гибкости в применении санкций решение Конгресса не содержит перечня подсанкционных компаний и лиц: он будет постоянно обновляться правительством США, с учетом возможных попыток России обойти регуляторные ограничения. Составлять этот список будет государственный секретарь по согласованию с министром финансов.
Первый отчет с утвержденным перечнем вышеупомянутых судов, физических и юридических лиц, подпадающих под санкции, должен быть представлен ответственным комитетам Конгресса не позднее 60 дней с момента принятия закона и в дальнейшем обновляться каждые 90 дней.
Важно, что попасть под санкции рискуют не только судовладельцы.
Под американское давление могут попасть финансовые институты, в том числе банки, вовлеченные в вероятную передачу судов для строительства газопровода – если Минфин и Госдеп США решат, что те «содействовали обманчивым и структурированным транзакциям» в отношении соответствующих судов. Это – важный элемент давления, потому что он заставит финансовые институты с настороженностью относиться к транзакциям, которые могут попасть под эту категорию.
Теоретически Конгресс мог бы применить санкции к значительно большему числу лиц, как, например, финансовые инвесторы СП2 (ENGIE, OMV, Shell, Uniper, Wintershall Dea) и компании, которые поставляют оборудование и материалы для проекта и т.п.
Однако, как отметил один из авторов законопроекта, республиканский сенатор Тед Круз, точечные санкции служат своеобразным «скальпелем», который оперативно устраняет проблему – технологическую возможность завершить СП2, – но при этом не вредит неоправданно широкому кругу лиц.
Можно предположить, что предложенная редакция закона стала своеобразным компромиссом между теми, кто лоббировал ограничения, и теми, кто предупреждал о неизбежном возмущении европейских партнеров.
К слову, законопроект уже получил шквал критики от некоторых европейских политиков. Например, министр иностранных дел Германии Хайко Маас в своем твиттере отметил, что европейская энергетическая политика решается в Европе, а не в США, и они возражают против внешнего вмешательства и санкций с экстратерриториальным действием.
Как будут наказывать за помощь «Газпрому»?
Предусмотренные санкции можно разделить на две категории: миграционные ограничения и блокирование имущества.
Миграционные ограничения
В этой части ограничения предусматривают, что лица, которые подпадают под санкции (плюс их должностные лица и акционеры с контрольным пакетом акций) становятся невъездными в США. Они не могут получить визу или иное разрешение на въезд, а уже открытые визы или другие документы для въезда в США подлежат немедленному аннулированию.
Блокирование имущества
Законопроект предусматривает обязанность президента США использовать полномочия, предоставленные ему законом о международных чрезвычайных экономических полномочиях (International Emergency Economic Powers Act) для блокирования и запрета транзакций в отношении имущества и прав на имущество лиц, подпадающих под санкции.
Такие полномочия распространяются исключительно на имущество, которое находится в США, попадет в США или попадет во владение или под контроль лица-резидента США или лица, находящегося в США. Следует понимать, что речь идет именно о блокировании – соответствующее имущество у владельцев не изымается.
Но имуществом в понимании этого закона являются также и деньги. А это значит, что все денежные транзакции подсанкционных лиц, осуществляемые через банки, с резидентами США, в США и т.д., могут быть заблокированы.
В то же время компании могут избежать блокирования имущества при определенных условиях.
Законопроект предусматривает, что президент США не сможет применить санкции к лицам, которые не позднее 30 дней с момента принятия закона добросовестно делали все для сворачивания своего участия в строительстве газопроводов.
Это должно стать стимулом для западных компаний отказаться от дальнейшего участия в «Северном потоке-2».
Не поздно ли?
Ключевой и вполне уместный вопрос – не опоздал ли Конгресс?
Можно констатировать, что в отношении «Турецкого потока» санкции действительно уже опоздали.
Подводная часть этого газопровода достроена. По словам президента Турции Эрдогана, газопровод будет введен в эксплуатацию в начале января 2020 года.
В то же время законопроект может существенно повлиять на «Северный поток-2».
Ранее «Газпром» декларировал намерение завершить СП2 до конца 2019 года, но эти планы не будут осуществлены. Ввод в эксплуатацию газопровода состоится не раньше середины 2020 года.
Прокладка подводной части СП2 еще не завершена, а следовательно, санкции могут вынудить судовладельцев, в частности, швейцарскую компанию Allseas, отказаться от дальнейшего прокладывания трубопровода. Если закон вступит в силу, менеджменту и акционерам Allseas в этот рождественский сезон нужно будет сделать критический для компании выбор: или прекратить прокладку СП2, или подвести свои компании под санкции США.
К слову, контракт Allseas с СП2 вполне может даже позволять компании остановить работы в таких условиях.
Конечно, в случае введения санкций год назад они были бы более эффективными, но и сейчас – при подписании Трампом и эффективной имплементации американским правительством – у них все равно есть шансы как минимум замедлить введение в эксплуатацию СП2.
Окно для Украины
Санкции против «Северного потока-2» не будут вечными. Законопроект ограничивает их действие пятью годами с момента принятия закона. В то же время они могут закончиться раньше, если президент США подтвердит ответственным комитетам Конгресса принятие достаточных предохранителей для достижения двух обязательных вещей:
(1) минимизации возможностей России использовать газопроводы с целью принуждения и политического влияния. Например, соответствующим предохранителем в этой части может быть анбандлинг СП2, когда «Газпром» сохранит добычу голубого топлива, но его транспортировка по трубопроводу будет передана другой (причем независимой!) компании.
(2) Россия должна гарантировать и обеспечить то, что новые газопроводы не приведут к снижению объема транзита российского газа (по сравнению с объемами 2018 года) по трубопроводам других стран, в частности украинской ГТС, более чем на 25%.
Итак, американский законодатель, по сути, предоставляет «Газпрому» опцию избежать последствий санкций в отношении СП2 – ценой анбандлинга и поддержания определенных объемов транзита газа через Украину.
И если все иностранные компании (в частности, Allseas) откажутся от продолжения строительства газопровода и Россия не найдет другие пути завершения строительства (например, с помощью судна «Академик Черский», с угрозой завести под санкции сам «Газпром») – это будет единственной возможностью достроить СП2 ближайшее время.
А это в свою очередь существенно снизит возможности РФ использовать газ как инструмент влияния на политику Украины.