17 липня Верховна Рада завершила один з важливих етапів реформи децентралізації України – проголосувала за ліквідацію 490 старих районів і утворення 136 нових.
Так Україна вперше з часів Радянського Союзу отримала нове районування.
Утім революційне рішення далеко не для всіх стало «перемогою». Люди поставилися до нього практично – куди тепер їздити за довідками, що буде з моїми податками, а з моєю громадою?
«Українська правда» вирішила розібратися з найпоширенішими запитаннями щодо нового районування та дати на них відповіді. Допомагали нам в цьому голова підкомітету Верховної Ради з питань адміністративно-територіального устрою Віталій Безгін і радник міністра розвитку громад та територій Іван Лукеря.
Для чого Україну заново ділити на райони? З попереднім поділом було щось не так?
Коротко: так, попередній поділ на райони був застарілим і непропорційним.
Детальніше: нинішні райони сформували ще в минулому столітті, коли територія сучасної України була частиною Радянського Союзу. З того часу в районах змінилося чимало речей: кількість жителів, економічна спрямованість, співвідношення між сільським і міським населенням тощо. Однак самі райони залишилися незмінними.
Один із наслідків – в Україні з’явилися непропорційні райони. У найменшому, Поліському, живе близько 6 тисяч жителів, у найбільшому, Харківському – близько 180 тисяч. І, як пояснює Іван Лукеря, проблема не з верхньою позначкою, а з нижньою.
По-перше, держслужбовці в малих районах не достатньо завантажені, по-друге, настільки мала кількість населення не дозволяє об’єктивно «поміряти» економіку району. За європейськими мірками, для об’єктивної оцінки в районі має жити щонайменше 150 тисяч людей.
Ще один наслідок застарілого районування – поділ на райони не відповідає політичним завданням держави. За часів СРСР у Західній Україні «дрібнили» райони, аби утворити якомога більше партійних осередків і легше керувати людьми та територіями.
Нині тенденція інша: найбільше районів утворюють у тимчасово окупованому Криму (10) і частково окупованих Донецькій, Луганській областях (по 8) – щоб збільшити присутність влади на цих територіях після деокупації.
Ще одна причина нового районування – дублювання повноважень районних органів і органів самоврядування новостворених громад на одній території.
Так стається, коли на всій території району утворена всього одна громада – до нового поділу таких районів було 76 з 490.
Покажемо це на прикладі освіти. Раніше школи у маленьких селах утримував район – платив за комунальні послуги, отримував від держави освітню субвенцію, виплачував учителям зарплати.
Тепер кожна спроможна громада самостійно отримує субвенцію та виплачує зарплати вчителям – тобто вже не потребує опіки району.
У неспроможних громадах питанням освіти продовжують займатися райони. З 1 січня 2021 року всі школи в Україні мають перейти у власність громад.
Як ділили райони?
Коротко: за «методичкою» Мінрегіону, в основу якої ліг стандарт Європейського Союзу.
Наочно це виглядало так: облдержадміністрації та експерти запропонували своє бачення нових районів, яке згодом пройшло кілька кіл обговорень, зокрема з депутатами. У спірних моментах до обговорення залучали місцеве самоврядування.
Детальніше: серед критеріїв утворення району – розташування в межах однієї області, охоплення «як правило» щонайменше 150 тисяч жителів, компактність і нерозривність території.
Центр району обирали в такій послідовності: найперше – міста-обласні центри, далі – міста з населенням у щонайменше 50 тисяч.
До районів, як правило, зараховували громади, розташовані в 60-кілометровій зоні доступності від районного центру. Якщо громада була рівновіддаленою від 2 або більше райцентрів, її включали до того району, чий райцентр був ближчим до адмінцентру громади.
Що зміниться з перерозподілом районів для пересічної людини?
Коротко: практично нічого, пояснює Віталій Безгін.
Детальніше: фінансові зміни, про які всі говорять у контексті нових районів, стосуються переважно громад. Проте пов’язані вони не стільки з районуванням, скільки з реформою адмінтерустрою загалом.
Громади на своїй території зберуть 60% податку на доходи фізосіб, 100% податку на нерухомість, 100% земельного податку тощо, а також пряму освітню субвенцію (кошти на зарплату вчителям).
«Ми приходимо до того, що громади отримують більше грошей і повноважень. З районів усе це «вимивається» – райони залишаються більше для державної координації», – пояснює Безгін.
Навіщо Україні залишаються райони? Громад і областей недостатньо?
Коротко: виключно для того, щоб держава могла ефективно керувати територіями.
Детальніше: щоб уряду було легше організовувати роботу різних структур на місцях – судів, податкової, соцзахисту, пенсійного фонду, поліції тощо. Район – це адміністративно-територіальна одиниця для уряду, а не для громадян. Для громадян – громади.
«У нас є певна радянська спадщина – люди звикли їздити в районні центри, там є «Білий дім», адміністрація, пам’ятник Леніну і взагалі районний центр – це центр життя. Ні, вже не так!
У нас фактично кожен центр громади став районним центром у колишньому розумінні, де має бути культура, ЦНАП, пам’ятника Леніну, бажано, щоб не було», – пояснює Іван Лукеря.
Чи можна обійтися без районів? Ініціатори та прихильники нового районування запевняють: не можна. У такій великій державі, як Україна, недостатньо лише громад і областей – має бути проміжний, районний рівень управління (чим він буде займатися – нижче).
Райони записані в Конституції і закріплені в концепції 2014 року, відповідно до якої в Україні відбувається реформа місцевого самоврядування та територіальної організації влади.
Що тепер робитимуть районні ради та районні держадміністрації?
Коротко: райради продовжать ухвалювати рішення, а РДА – їх реалізовувати. Утім завдань стане трохи менше, адже частину повноважень – освіту, утримання ЦНАПів та іншого комунального майна – перебирають на себе громади.
За районними органами частково залишається медицина, освіта, соцзахист і логістика.
Детальніше: ключове у роботі РДА після 1 січня 2021 року – це соціальний захист, державні програми та координація різних органів на кшталт ДСНС, поліції, лісгоспів.
«Хто реагуватиме на паводок у Рахові чи Вижниці, у гірських районах Чернівецької та Закарпатської областей? Найперше – рука держави, уряду, РДА. Україна – не Естонія, Україна достатньо велика територія, щоб просто мати область. Область усе не буде бачити, з усім не впорається», – пояснює Іван Лукеря.
Райради стануть «підтримувальною подушкою» для тих закладів, які громади не зможуть взяти собі на утримання. Це частина районних лікарень, позашкільні навчальні заклади, дитячо-юнацькі спортивні школи, дитячі будинки, будинки для людей похилого віку.
Ключове, що втрачає район після передачі повноважень на громади, – це гроші, а саме 60% податку на дохід фізичних осіб (ПДФО), які проживають в межах району. Замість району вони йтимуть одразу в громади.
Районний бюджет тепер здебільшого поповнюватиметься за рахунок комунальних підприємств, які залишилися на його балансі, та дотацій з державного бюджету.
На думку Івана Лукері та Віталія Безгіна, районні ради з часом варто ліквідувати.
Але ж були чутки, що громади навпаки втратять 60% податку на дохід жителів після нового районування?
Коротко: були, але це неправда.
Детальніше: і депутати, і міністри запевняють: 60% податку на дохід залишиться на рівні громад. Чому залишаться? Бо з 2015 року їх отримують міста обласного значення та вже створені громади.
Що буде зі школами, лікарнями, будинками культури в ліквідованих районах?
Коротко: поки що це не визначено, оскільки відповідний законопроєкт ще не ухвалений. Як пояснює Іван Лукеря, йдеться про автоматичну передачу майна.
Тобто більшість об’єктів просто змінять юридичний статус – перейдуть від району до громади, на території якої вони фізично розташовані.
Детальніше: райони разом з громадами мають вирішити, які саме об’єкти вони забирають у свою власність.
Майно, на яке не буде попиту, – наприклад, спортивна школа або велика районна лікарня – може залишитися району або перейти на рівень області.
Старенькій бабусі тепер доведеться їхати за довідкою в ЦНАП у новий райцентр, який ген як далеко?
Коротко: не зовсім. Якщо в громаді, у якій проживає старенька бабуся, немає свого ЦНАПу (а таких в Україні 767 з понад тисячі), вона піде у територіально найближчий. Він може бути як у ген далекому райцентрі, так і десь значно ближче.
Якщо бабуся жила в райцентрі, який перестане бути райцентром, їй точно не доведеться їхати в новий. ЦНАП фізично залишиться стояти на місці, однак може змінити своє підпорядкування. Хіба в громаді два ЦНАПИ – власне громади та району, тоді один, можливо, доведеться ліквідувати.
Детальніше: покращити ситуацію з ЦНАПами може законопроєкт, який вже пройшов перше читання. Він зокрема зобов’язує органи місцевого самоврядування утворювати ЦНАПи та розміщувати у громадах, які не мають ЦНАПів, їхні віддалені територіальні підрозділи.
«Протягом 2 років у нас будуть ЦНАПи у кожній громаді тотально», – переконує Віталій Безгін.
Що буде з районними судами, відділеннями прокуратури, пенсійного фонду?
Коротко: поки що вони працюватимуть у звичному форматі, але згодом їм доведеться підлаштуватися під новий територіальний устрій, пояснює Іван Лукеря.
Детальніше: рішення щодо відкриття/закриття конкретних структур ухвалюватиме Офіс генпрокурора та профільні міністерства.
«Наприклад, Верховинський район Івано-Франківської області є в новому районуванні, але прокуратури там нема. Прокуратура є в Косові (зараз центр іншого району – УП). У Верховинському районі не треба створювати ще одну прокуратуру, офіс прокурора так і залишиться в Косові – і цього буде достатньо. Він буде обслуговувати і Верховину, і Косів», – пояснює Лукеря.
Щодо пенсійного фонду ситуація дещо інша: управління фонду буде в райцентрі, але його структурні підрозділи будуть у громадах.
Як нове районування пов'язане з місцевими виборами 25 жовтня?
Коротко: місцеві вибори 25 жовтня відбудуться за новим районуванням.
Детальніше: в Україні обиратимуть голів понад тисячі громад, депутатів до відповідних сільських, селищних і міських рад, депутатів понад ста районних рад, депутатів 22 обласних рад (у Луганській і Донецькій областях не обиратимуть).
Навіщо ми змінюємо райони в Криму, якщо його не контролюємо? Що ми хочемо цим сказати жителям окупованих територій?
Коротко: бо Крим – це територія України.
Детальніше: над районуванням по Криму працювала група, до якої увійшли переселенці з півострова та представники кримських татар.
Територію Криму поки що розмежували лише за районами, поділ на громади має відбутися після деокупації.
«Районування – це про державну владу. Якби ми в цій постанові не згадували Крим, як би ми виглядали політично й геополітично? Тобто ми ухвалюємо постанову про нове районування, у якій немає Криму? Тобто Росія це одразу використовує, що ми відмовилися від нашої території? Я це кажу як кримчанин у принципі», – коментує Віталій Безгін.
Коли фізично розпочнеться перерозподіл районів?
Коротко: після перших місцевих виборів 25 жовтня.
Детальніше: райради втрачають свої повноваження наступного дня після виборів – тобто 26 жовтня. РДА працюватимуть до кінця 2020 року, бо на них розписані бюджетні кошти.
Перехідний період до нового районування триватиме півроку – з 1 січня по 1 липня 2021 року.
Тобто 25 жовтня реформа децентралізації завершиться?
Коротко: ні. Це завершення реформи адмінтерустрою, яка є частиною реформи децентралізації.
Детальніше: попереду, за словами Віталія Безгіна, ще багато законодавчих змін – до Конституції, до закону щодо місцевих державних адміністрацій, ЦНАПів, Бюджетного кодексу тощо.
Кому вигідне нове районування України?
Коротко: усім, запевняє Віталій Безгін.
«Це дозволить підпорядкувати державне управління, збільшить надходження в громади, дозволить людям якісніше отримувати послуги і розпоряджатися своїм.
Простіше сказати, кому не вигідно – місцевим політичним елітам, князькам і феодалам, які втрачають вплив.
Зараз певна кількість районів функціонують як типове феодальне князівство, де є чи то підприємець, чи то латифундист, чи місцевий політик, які фактично використовують територію як свою вотчину, тому тепер вони провокують певні конфлікти, бо розуміють, що втрачають контроль», – каже депутат.
Чи потрібно змінювати паспорти жителям ліквідованих районів?
Коротко: ні.
