27 июня Евросоюз подпишет с Украиной экономическую часть соглашения об ассоциации. После ратификации соглашения Верховной Радой, не дожидаясь ратификации парламентами всех 28 стран ЕС, предположительно уже осенью начнет воплощаться в жизнь зона свободной торговли (ЗСТ) между Украиной и ЕС в двустороннем порядке, а также осуществление ряда других экономических нововведений. У нашей страны будет десять лет на постепенную адаптацию к европейским правилам игры, и пройти этот путь придется как государственным органам власти, так и бизнесу.
Первый шаг
Начинать подготовку к практической реализации СА в целом и ЗСТ в частности следует с государственных органов. В Международном центре перспективных исследований (МЦПИ) считают, что механизм внедрения соглашения должен включать две составляющие: национальную систему координации имплементации СА, состоящую из органов власти, ответственных за это, и национальную программу имплементации СА. В настоящее время в Украине фактически отсутствует и то и другое.
За межведомственную координацию реализации соглашения об ассоциации сейчас в ответе подразделения по вопросам евроинтеграции различных органов власти, прежде всего — Министерства экономического развития и торговли, Министерства иностранных дел, Министерства юстиции и Национального агентства по вопросам государственной службы. Подобная распыленность функций, ответственности и ресурсов подрывает результативность подготовки к СА. «В условиях, когда перечень заданий и функций четко не определен, органы власти не могут адаптировать свою внутреннюю структуру для их эффективного выполнения и достижения результатов», — считает директор программ по европейской интеграции МЦПИ Владимир Притула. Взамен, полагает эксперт, правительство должно создать единый координационный орган по европейской интеграции, который отвечал бы исключительно за реализацию программы имплементации.
По мнению члена делегации Украины в переговорах с ЕС о СА в 2007‑2010 гг. и главного эксперта рабочей группы по евроинтеграции Реанимационного пакета реформ Вадима Трюхана, возглавлявшего Координационное бюро европейской и евроатлантической интеграции в 2008‑2010 гг., оптимальным вариантом могло бы стать министерство евроинтеграции во главе с первым вице-премьером — министром евроинтеграции. Это ведомство можно было бы создать, ликвидировав потерявшее надобность Национальное агентство по вопросам Евро-2012 и показавшее свою неэффективность Государственное агентство по инвестициям и управлению нацпроектами. «Одна институция — министерство — должно заниматься и реформами, и евроинтеграцией. Без этого выполнение СА будет провалено», — полагает собеседник издания. Более бюджетные варианты единого ведомства — национальное агентство по аналогичным вопросам или профильный правительственный офис в структуре секретариата Кабинета министров. Одновременно следует перераспределить полномочия для концентрации значительной части функций в сфере евроинтеграции в рамках такого органа, отмечает Притула.
К примеру, уточняет Трюхан, в случае создания профильного министерства во главе с соответствующим вице-премьером, последний должен получить достаточный объем полномочий для реализации курса на вступление в ЕС, проведения системных реформ, а также привлечения инвестиций и технической помощи на эти цели.
Согласно программе «100 дней — 100 шагов правительства», Кабмин должен был разработать национальную программу координации деятельности по имплементации СА, определившись с типом координационного органа еще в апреле. Однако дедлайн был просрочен. В конце мая премьер-министр Арсений Яценюк сообщил наконец о создании правительственного офиса по вопросам евроинтеграции, а также новых должностей заместителей министров по вопросам евроинтеграции в каждом министерстве. Однако, во‑первых, по мнению Притулы, правительственный офис имеет слишком ограниченный функционал для координации подготовки госорганов к евроинтеграции. А во‑вторых — прошел уже почти месяц после заявления Яценюка, но евроинтеграционный правительственный офис существует пока лишь на бумаге.
Как рассказывает Вадим Трюхан, в настоящее время Кабмин разрабатывает положение о его работе и готовит кадровый конкурс. Ожидается, что правительственный офис заработает через месяц-другой. Помимо выполнения рутинных заданий, он также подготовит почву для создания министерства евроинтеграции. Правда, что касается этого ведомства — как и должности профильного вице-премьера, который его возглавил бы, — в органах власти единого мнения еще нет. Во время предвыборной кампании президент Петр Порошенко заявлял о договоренности с ЕС относительно создания должности вице-премьера или первого вице-премьера по евроинтеграции. Также необходимость введения этой должности поддерживает комитет Верховной Рады по вопросам евроинтеграции. Однако Кабмин подобного шага пока не анонсировал.
До сих пор не готова и национальная программа имплементации СА, которую правительство также обещало утвердить и начать реализовывать еще в апреле. Сейчас существует лишь проект этого документа. Однако он, как полагает директор департамента внешней политики МЦПИ Елена Захарова, является перечнем acquis communautaire (правовых актов) ЕС с установленными терминами выполнения (который часто попросту дублирует положения дополнений к тексту СА) и ответственных исполнителей. Вместо этого, по мнению эксперта, должна быть разработана программа имплементации СА в виде государственных политик в отдельных сферах, которые должны быть предварительно обсуждены со всеми заинтересованными сторонами. Она должна включать срез текущей ситуации, суть нововведений и ожидаемый результат. Подобная программа должна периодически — как минимум раз в год — корректироваться с учетом достигнутого прогресса, размера выделенного ЕС и бюджетом Украины финансирования, а также замечаний различных европейских институций. Ответственные за реализацию таких политик госорганы должны регулярно отчитываться координационному органу, который в свою очередь будет ответственен за общенациональный отчет.
Наверстать упущенное
Адаптация украинского бизнеса к СА и, в частности, к ЗСТ будет разноплановой. Для ряда отраслей в европейских правилах и стандартах нет ничего нового. К примеру, если исходить из данных за 2013 г., сельское хозяйство и так 23 % экспорта направляет в Евросоюз. В основном это растениеводство. В частности, в ЕС поставляется 43 % проданной за границу кукурузы, 36 % ржи, 41 % гречки и проса, 69 % зернового сорго, 95 % семян и плодов масличных культур. Также нет необходимости адаптироваться к европейскому рынку производителям черных металлов, которые продают четверть своего экспорта в ЕС. Аналогичная ситуация и в секторе по изготовлению минеральных продуктов (35 % экспорта — в ЕС), а также в текстильной промышленности (67 %). Однако многие отрасли украинской экономики еще не готовы поставлять продукцию в Европу. До сих пор они ее продавали в основном в страны Таможенного союза, чьи стандарты отличаются от европейских. К таким отраслям можно отнести автомобилестроение, в котором 74 % экспортировалось в ТС и лишь 6 % — в ЕС, машиностроение (54 % против 21 %) и химическую промышленность (36 % против 15 %). При этом и заинтересованность европейцев продукцией этих отраслей пока невелика. К примеру, товары, которые относятся к одной из основных статей украинского экспорта в ТС — железнодорожные локомотивы, вагоны и другой транспорт для ж / д перевозок — в Европе покупают лишь постсоветские прибалтийские республики — Эстония и Латвия. Вагоностроителям и компаниям других не ориентировавшихся ранее на ЕС индустрий, которые все‑таки решатся двинуться на Запад, придется проводить переоборудование производственных мощностей и проходить сертификацию продукции согласно европейским стандартам.
Освоив европейский рынок, отечественные производители получат ощутимый выигрыш, прежде всего торговый. Если до сих пор рынок Украины был более открытым для европейских товаров, нежели рынок ЕС для украинских, то теперь ЕС станет более доступным для наших производителей. В рамках ЗСТ уменьшатся пошлины на 98,1 % товаров. Европа снизит среднюю ставку для всех групп украинских товаров с 7,6 % до 0,5 %. В то же время Украина планирует сократить пошлины в среднем с 4,95 % до 2,42 %. Позже, в течение следующих 10 лет, ЕС планирует постепенно снижать среднюю ставку пошлины до 0,05 %, а Украина — до 0,32 %.
Оценить эффект действия ЗСТ для украинской экономики можно уже по итогам мая. С 23 апреля 2014 г. европейская сторона понизила ставки пошлин для Украины в рамках полугодовой односторонней либерализации торговли. Некоторые аграрии, к примеру, уже успели воспользоваться открывшейся возможностью. По данным заместителя генерального директора Украинской аграрной конфедерации Александра Ярославского, с 23 апреля по 4 июня украинские предприятия ввезли в ЕС беспошлинно 11 т обработанной продукции из сахара, 40 т крахмала, 110 т обработанных томатов, 367,7 т ячменной крупы. Но основной прорыв совершили производители меда. За первый месяц действия торговых преференций они исчерпали квоту более чем на треть, экспортировав в ЕС 1564 т из беспошлинных 5000 т.
Кстати, именно агросектор выиграет от ЗСТ больше остальных. ЕС обязуется уменьшить пошлины на сельскохозяйственную продукцию в среднем с 19,8 % до 0,6 %, в то время как Украина — с 9,24 % до 6,77 %. Правда, Брюссель сохранит за собой правило использовать тарифные квоты. «Пониженной ставкой пошлины смогут воспользоваться лишь те предприятия, которые первыми импортируют товар в ЕС и попадут в пределы такой квоты. Остальные смогут поставлять товар с уплатой пошлин по ставкам, действовавшим ранее», — объясняет консультант отдела налоговых и юридических услуг PwC Украина Оксана Дрозач. Соответственно, чем меньше квота на определенную продукцию, тем больше предприятия, производящие ее, должны поторопиться с адаптацией своих внутренних процессов к стандартам качества ЕС. При этом большинство квот по своему размеру совершенно оторваны от экспортных реалий последних лет. Как отмечает Ярославский, объем квот на сельхозпродукцию рассчитывался на основе статистических данных за 2005 г., когда украинский аграрный экспорт в ЕС был гораздо меньше, чем сейчас. К примеру, еще на основе старых данных установлены квоты на экспорт мяса птицы (16 тыс. т с увеличением до 20 тыс. т в течение пяти лет), пшеницы (950 тыс. т с увеличением до 1000 тыс. т) и кукурузы (400 тыс. т с увеличением до 650 тыс. т). Для некоторых видов продукции такие ограничения не критичны. Например, для пшеницы, которой Украина продала ЕС за весь 2013 г. всего 101 тыс. т. Но для других товаров эти квоты фактически нейтрализуют эффект либерализации торговли. Так, объем экспорта кукурузы в ЕС в прошлом году достиг 7,2 млрд т, а значит, нынешняя квота по ней покроет лишь 5 % экспортируемой продукции.
Побочный эффект
Сотрудничество с ЕС не ограничивается лишь внешней торговлей — украинскую экономику также ждет череда изменений в других сферах. Прежде всего — в налоговом поле. «Украина должна будет гармонизировать правила налогообложения акцизным налогом, НДС и регулирование услуг с правилами ЕС», — рассказывает Оксана Дрозач. Главная цель нововведений — замена прямого налогообложения непрямым. Для этого, к примеру, в налогообложении акцизом расширится база налогообложения, а также вырастут ставки. Так, подакцизными товарами станут электричество и природный газ. При этом ставки акциза на дизельное топливо могут увеличиться в 4 раза, на прочие виды топлива — в 2,6 раза. По словам юриста, это подстегнет украинские компании переходить на энергосберегающее оборудование и альтернативные виды топлива — энергию солнца, ветра и т. д. Также из‑за повышения акцизов существенно подорожают алкоголь и сигареты. Ставка акциза для большинства алкогольных напитков может увеличиться в 1,5 раза, на сигареты — в 6 раз. Правда, с радикальным реформированием налоговой сферы спешить не стоит, предупреждают эксперты. У Украины будет десять лет, чтобы внедрить эти нововведения, избежав резких и негативных краткосрочных эффектов.
