Страсти около «Бюджета-2016» немного улеглись. Но извечные вопросы вроде, «а можно ли было сделать все по-другому?», «почему снова выделили деньги на Евро-2012?» или «когда у нас начнут нормально финансировать медицину» никуда не делись. Впрочем, перспектива поменять сам принцип распределения бюджетных средств у нас есть. С 2013 года в Украине проходит проект по внедрению гендерно-ориентированного бюджетирования при финансовой поддержке Шведского агентства международного развития.
О том, можно ли эффективнее распределять бюджетные деньги, как учитывать при этом потребности украинцев и не растрачивать ресурсы на ненужные программы и услуги с корреспондентом ForUm`a беседовала национальный эксперт проекта Светлана Гаращенко.
- Светлана, расскажите, пожалуйста, что такое гендерно-ориентированное бюджетирование? Почему этот проект важен?
- Бюджет страны, области, города наполняется нашими с вами налогами. И мы, как налогоплательщики, как граждане своей страны, ожидаем получить от государства ту или иную услугу. Но в то же время у каждого из нас есть абсолютно разные потребности. Например, маме школьника нужно, чтобы работали внешкольные образовательные центры, у бабушек и дедушек пенсионеров есть потребность в хорошем медицинском обслуживании, студенты нуждаются в хороших образовательных услугах. И даже если эти разные потребности где-то будут пересекаться, например, в сфере здравоохранения, то и здесь в каждом отдельном случае будут свои тонкости.
Гендерно-ориентированное бюджетирование нужно для того, чтобы каждый человек получал именно ту услугу, которая ему нужна. Оно нужно чтобы не было так, что вне зависимости от потребностей есть какая-то программа, в ней запланировано выделить какие-то деньги, а государство или местные органы их постоянно выделяют. Мы говорим о том, что нужно понять, проанализировать, не только то, какая услуга нужна каждому, а какого она должна быть качества, в каком виде предоставляться.
Например, мы проводили исследование в Житомире. Оказалось, что там дети, становясь старше, уходили из детско-юношеских центров. Им просто это становилось неинтересно. После анализа оказалось, что услуги этих центров не соответствуют ожиданиям детей. Они, к примеру, не хотели ходить на кружки макраме, а хотели учиться фотографии или их обработке. Этот принцип можно применить к любой другой сфере. Определяя потребность, мы можем эффективнее использовать деньги.
Почему именно гендерное бюджетирование? Кто-то ведь может сказать, что это обычный анализ эффективного распределения средств. Мы делаем акцент на том, что у каждой социальной, половой, возрастной группы есть разные потребности. Соответственно, наша программа ставит перед собой цель удовлетворить потребности той или иной целевой группы, чтобы деньги доходили именно до нее.
Внедряя гендерное бюджетирование, мы помогаем максимально эффективно использовать имеющиеся на сегодня ресурсы, чтобы при ограниченном бюджете, можно было предоставить максимум услуг населению.
- Многих в этом контексте смутит слово гендер. Подсознательно мы считаем, что это всего лишь разделение на мужчин и женщин. Так ли это?
- В принципе, гендерное равенство – это равенство прав, возможностей мужчин и женщин. В нашем проекте используется более широкое понятие. Мы берем не только две половые группы, но и социальные и возрастные группы. Например, у 20-летних мужчин, будут совершенно другие потребности, чем у 70-лених. Также, у мужчин, проживающих в городе и селе, даже в одной возрастной группе, тоже могут быть совершенно разные потребности.
- Каким должен быть экономический эффект этой программы?
- Внедрение гендерного бюджетирования предусматривает несколько шагов. Один из них – это анализ государственных программ. В рамках проекта созданы рабочие группы в областях, в министерствах. Они берут несколько программ, делают гендерный бюджетный анализ и смотрят, насколько эффективно использовались деньги. Часто выясняется, что они, сами того не ведая, неэффективно тратят средства. Например, в Министерстве молодежи и спорта определили, что в одном виде спорта было разное распределение расходов на мужчин и женщин, при этом результаты по медалям были кардинально противоположные. Почему так получилось, будут выяснять дальше.
Похожая ситуация была в Житомире в сфере здравоохранения. В ходе анализа выяснилось, что там очень много денег тратят на лечение поздних стадий туберкулеза, а не на его профилактику. Эти результаты помогут перераспределить расходы по этой программе таким образом, чтобы можно было больше денег направлять именно на профилактику этого заболевания. Если лечение на поздних стадиях стоит около 40 тысяч гривен, то профилактика стоит в десятки раз дешевле. Ею можно охватить значительно большее количество людей, можно предупредить возникновение этой болезни у основной группы риска – у мужчин. И как бонус – это значительно улучшит качество жизни людей. Соответственно, мы получим не только более качественную, но и экономически выгодную услугу.
Очень важно понимать, что гендерное бюджетирование не означает, что бюджет надо поделить 50 на 50 между мужчинами и женщинами. Это совсем не так. Бывает, что где-то больше средств надо тратить на мужчин, где-то - на женщин, а где-то - на детей. Нужно внимательно смотреть, кому действительно необходима та или иная услуга.
Иногда анализа одной только программы недостаточно и нужно делать срез сложившейся ситуации в целом. К примеру, так сделали в Житомире и, по сути, составили портрет потенциальных больных. Оказалось, что мужчины больше рискуют заболеть, чем женщины, что 70% больных туберкулезом это именно мужчины.
- С социальной сферой, медициной все понятно. А как применить этот принцип в других сферах, скажем, на ЖКХ?
- Достаточно просто. Посмотрите хотя бы на планирование наших городов. Там не учтены потребности разных групп. Посмотрите на мам с колясками, когда на тротуарах огромные бордюры, на которые невозможно взобраться, или на вход в магазин, куда невозможно подняться с коляской, или на входы в метро. То же самое и с транспортом. Неужели наши маршрутки подходят для того, чтобы инвалиды или те же мамы могли ими пользоваться?
Что важно для мужчины, который ездит на автомобиле, и для мамы двух детей, передвигающейся пешком? У них будут абсолютно разные потребности. Маму больше будет интересовать наличие детских площадок или небольшой зеленой зоны, где можно было бы погулять, а мужчину – парковка.
К слову, в КГГА в рамках проекта захотели посмотреть на то, кто чаще пользуется общественными туалетами. Конечно, их еще надо найти. Я уже не говорю об отсутствии пеленальных столиков и других «удобств». Вопрос был в том, насколько общественные туалеты соответствуют потребностям людей, которые ими пользуются, как они выглядят и так далее. При опросе мамы чаще всего отвечали, что с ребенком они больше стараются зайти в какое-то кафе, нежели в общественный туалет.
- Можно ли таким образом сэкономить денег?
- Конечно, это и есть экономия. Когда мы находим проблему, когда есть четкая целевая аудитория основных потребителей услуги, намного проще перераспределять ресурсы. Может ведь оказаться, что деньги просто шли не туда. Один из примеров – бесплатный проезд для пенсионеров. Все ли пенсионеры у нас пользуются этим? Не все, хотя такое право есть у каждого. А ресурс выделяется на всех. Точно также было и с туберкулезом в Житомире, когда деньги выделялись на устранение проблемы, а не на профилактику. Но если бы была эффективная качественная профилактика, мы бы не тратили огромные деньги на лечение. Вот и экономия.
- Бывало ли такое, что после анализа оказалось, что услуга просто не нужна?
- Да, такое есть. Рабочие группы уже поднимали этот вопрос и выносили рекомендации о том, что есть услуга, которая закладывается в программу, но, к сожалению, она либо совсем неэффективна, либо недостаточно эффективна. В таком случае проще отказаться от услуги и перераспределить освободившиеся ресурсы, нежели постоянно с ней работать.
Вот, у Минсоцполитики есть программа по трудовой, социальной и профессиональной адаптации инвалидов. Одним из ее пунктов стоит выдача автотранспортных средств. Но, к сожалению, автомобили для инвалидов уже несколько лет не закупались, хотя деньги на это закладываются. Рабочая группа поднимала вопрос о том, что, возможно, имеет смысл говорить не о выделении автомобилей, а о других способах сделать инвалидов мобильными и социализированными, хоть о тех же курсах компьютерной грамотности. Тем более что среди инвалидов курсы операторов компьютерного набора пользуются спросом. Это поможет им не только социализироваться, но и зарабатывать себе на жизнь. Также говорилось о том, что можно запустить социальное такси для инвалидов и так далее.
Иногда действительно можно искать альтернативные пути, чтобы удовлетворить потребность за меньшие деньги.
- Украина ведь не первая страна, применяющая этот принцип составления бюджета. Есть ли успешные примеры других стран?
- Конечно. Например, в Исландии подход гендерного бюджетирования начали внедрять в 2008 году, во время пика экономического кризиса, когда страна фактически была на грани. В принципе, сейчас у них достаточно быстрые темпы развития, они находятся чуть ли не на первом месте в контексте гендерного равенства. И таких примеров масса.
Когда-то в Македонии в контексте реформы здравоохранения хотели выписывать из больниц домой людей, которые практически выздоровели, и не нуждались в постоянном внимании врачей. Таким образом собирались экономить бюджетные деньги. Но потом общественники заявили, что на самом деле они не экономят, а делают еще хуже. По сути, это решение легло тяжелым грузом на плечи женщин, которые были вынуждены оставлять работу, брать отпуск или больничный, чтобы ухаживать за родными. Фактически, они, имея оплачиваемую работу, несколько часов в день работали бесплатно, что очень сильно влияло и на качество жизни и на их профессиональное развитие. Оказалось, что государству выгоднее, чтобы больные оставались в больницах до полного выздоровления. Потому эта реформа была отменена.
- То есть, в принципе, уровень экономического развития страны здесь особой роли не играет?
- Да. Очень важно начать вовремя это делать, смотреть на все подходы под правильным углом и учитывать то, что у всех разные потребности.
- Как внедряется такой подход? Сверху вниз, или наоборот?
- Нельзя сказать, что это должно происходить по какой-то определенной иерархии. Каждая страна идет по своему пути. К слову, Австрия это закрепила в Конституции.
У нас есть основной бенефициар – Министерство финансов Украины. Но чтобы вносить изменения и правки, министерству нужны примеры того, как этот принцип работает. Потому одновременно происходит сразу несколько процессов. На местном уровне рабочие группы в областях сами анализируют программы и выносят рекомендации. Также есть министерства, анализирующие собственные программы и смотрящие, что нужно лучше сделать со своей позиции. Это поможет выработать рекомендации, которые позволят внести изменения в бюджетные документы.
Еще есть Госкомстат, который фактически отвечает за сбор статистики, ее обработку и передачу данных, которыми рабочие группы частично пользуются при анализе. И здесь планируется разработка дополнительных индикаторов для статистики, которые позволили бы нам правильно оценить конечного потребителя, понять, кто же это на самом деле. Потому что сейчас очень часто в статистических сводках нет разбивки на мужчин и женщин, многие пункты нужно вводить дополнительно.
- Сейчас у всех на слуху налоговая реформа. Влияет ли налоговая политика государства на процесс составления бюджета?
- Конечно, влияет. Фактически мы наполняем бюджет через налоги. Но по данным статистики, имеющимся на сегодня, мы не можем на 100% обрисовать картину того, как это будет влиять, кто будет больше наполнять бюджет. В принципе, можно сделать прогноз, что поскольку у нас много женщин, ведущих малый и средний бизнес, то есть очень большой риск, что если их предприятия начнут закрываться, то это в первую очередь коснется женщин. Но в рамках нашего проекта мы не занимаемся этим вопросом вплотную.
Мы делаем пилотную работу в социальной сфере, в сфере молодежной политики и спорта, в сферах здравоохранения и образования. Потому я могу больше говорить о них.
- Программа рассчитана на пять лет, какой результат должен быть по истечению этого срока?
- Внесение изменений в основные бюджетные документы страны, в частности, в бюджетный кодекс. Все будет базироваться на результатах анализов всех рабочих групп и министерств. Сейчас даже невозможно сказать, что именно получится из этих анализов, потому что процесс продолжается.
Конечно, есть международные эксперты, которые будут что-то рекомендовать. Но основой будут полученные результаты. Сначала мы должны увидеть тенденции, закономерности, а потом можно будет говорить о выводах.
Пока есть только четыре пилотные области, город Киев и два пилотных министерства, сделавших эту работу. Но все еще рано говорить о тенденциях. Да мы видим определенные закономерности, но мы пока находимся на стадии пилотной работы.
- Изменения в законы принимает парламент. Знают ли депутаты о вашей работе?
- Конечно. Мы уже начали знакомство с депутатами парламента. В Раде есть межфракционное объединение «За равные возможности», мы с ними уже провели встречу. Ее инициировала Елена Кондратюк. Туда пришли преимущественно помощники депутатов, но, тем не менее, мы начали разговор о том, что есть такой проект, о наших методиках, о примерах того, чем это будет полезно. Знакомство начато и у нас еще есть время, чтобы получить, так сказать, сторонников, в лице народных депутатов, которые готовы будут продвигать гендерное бюджетирование.